KETERANGAN AHLI DALAM PERKARA NO 84/PUU-IX/2011
PENGUJIAN PASAL 55 DAN 56 UNDANG-UNDANG NO 5 TAHUN 2011
TENTANG AKUNTAN PUBLIK
TERHADAP UNDANG-UNDANG DASAR NEGARA REPUBLIK INDONESIA TAHUN 1945
Majelis Hakim Konstitusi Yang Mulia,
Setelah membaca dengan seksama permohonan Para Pemohon dan membaca alat-alat bukti yang diajukan, izinkanlah saya untuk memberikan keterangan ahli dalam perkara ini sebagai berikut:
Para Pemohon dalam perkara ini telah memohon kepada majelis yang mulia untuk menguji norma Pasal 55 huruf a dan b, dan norma Pasal 56 UU No 5 Tahun 2011 tentang Akuntan Publik terhadap Pasal 28D ayat (1), Pasal 28G dan Pasal 28I ayat (2) UUD 1945. Setelah mengemukakan berbagai argumen yuridis dan konstitusional, Para Pemohon mengemukakan petitum yang intinya memohon kepada majelis yang mulia untuk menyatakan bahwa Pasal 55 huruf a dan b, dan Pasal 56 UU a quo bertentangan dengan UUD 1945, dan sekaligus mohon majelis menyatakan kedua pasal tersebut tidak mempunyai kekuatan hukum yang mengikat.
Adapun norma Pasal 55 huruf a UU a quo berbunyi sebagai berikut:
“Akuntan Publik yang: (a). melakukan manipulasi, dan/atau memalsukan data yang berkaitan dengan jasa yang diberikan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 30 ayat (1) huruf j; (b). dengan sengaja melakukan manipulasi, memalsukan, dan/atau menghilangkan data atau catatan pada kertas kerja atau tidak membuat kertas kerja yang berkaitan dengan jasa yang diberikan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 3 ayat (1) sehingga tidak dapat digunakan sebagaimana mestinya dalam rangka pemeriksaan oleh pihak yang berwenang dipidana dengan penjara paling lama 5 (lima) tahun dan pidana denda paling banyak Rp. 300.000.000,00 (tiga ratus juta rupah)”.
Sedangkan norma Pasal 56 UU a quo mengatakan “Pihak Terasosiasi yang melakukan perbuatan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 55 dipidana dengan pidana penjara paling lama 5 (lima) tahun dan pidana denda paling banyak Rp. 300.000.0000,00 (tiga ratus juta rupiah)”.
Majelis Hakim Konstitusi Yang Mulia,
Norma yang dikandung dalam Pasal 55 dan Pasal 56 UU a quo sesuai dengan judul Bab XIII memuat norma-norma mengenai delik pidana dan sanksinya terkait dengan suatu perbuatan pidana yang dilakukan oleh Akuntan Publik sebagai subyek hukumnya dan subyek lain yang diketegorikan sebagai “Pihak Terasosiasi”. Sebagai norma hukum pidana, maka rumusan norma yang tergolong dalam ketegori itu haruslah bersifat rigid karena norma itu berkaitan langsung dengan hak asasi manusia yang menyangkut nasib seseorang, yang dapat berakibat seseorang kehilangan kemerdekaannya karena dikenai sanksi pidana penjara. Padahal kemerdekaan adalah salah satu hak asasi yang fundamental dalam kehidupan manusia. Mengingat sifat norma hukum pidana yang demikian, maka rumusan norma tidak dapat mengandung sifat multi tafsir, terutama terhadap penggunaan suatu istilah yang sebelumnya tidak dikenal dalam perumusan delik dalam hukum pidana materil kita.
Masalah krusial dalam perumusan norma Pasal 55 UU a quo ialah digunakannya istilah “manipulasi” yang tidak jelas apa maknanya, sehingga membuka peluang lebar-lebar bagi timbulnya multi tafsir. Frasa yang mengatakan “melakukan manipulasi, dan/atau memalsukan data” dan “dengan sengaja melakukan manipulasi, memalsukan, dan/atau menghilangkan data” secara hukum adalah frasa yang tidak jelas apa maknanya. Dalam bahasa sehari-hari istilah “manipulasi” mengandung makna yang negatif yakni “memutarbalikkan” atau “menggambarkan sesuatu yang berbeda dari fakta atau keadaan yang sebenarnya”. Padahal dalam peristilahan akutansi “manipulasi” bukanlah sesuatu yang bersifat negatif. Istilah “data manipulating” adalah kegiatan yang berkaitan erat dengan pekerjaan profesi akuntan dalam melakukan analisa dan melakukan penilaian terhadap data yang hasilnya mungkin berbeda dari data yang disajikan oleh manajemen dalam laporan keuangan yang dibuatnya. Oleh karena “manipulasi” dalam konteks akuntansi berkaitan dengan analisis dan penilaian, maka tindakan seperti itu bukanlah suatu tindak pidana yang harus diberi ancaman sanksi.
Pasal 55 UU a quo tidak memberikan penjelasan tentang arti istilah “manipulasi” yang digunakan. Demikian pula rumusan defenisi dalam Pasal 1 UU a quo juga tidak merumuskan apakah yang dimaksud dengan istilah “manipulasi”. Oleh karena istilah ini belum dikenal dalam hukum pidana kita, kecuali istilah “memalsukan” yang memang diatur dalam KUHP, maka istilah manipulasi seharusnya diberikan penjelasan otentik oleh undang-undang untuk mencegah terjadinya multi tafsir yang berakibat hilangnya kepastian hukum. Karena sifat yang multi tafsir itu, maka aparatur penegak hukum akan menggunakan penafsirannya sendiri dalam memahami istilah itu yang dapat pula menimbulkan tindakan sewenang-wenang aparatur negara terhadap rakyatnya sendiri. Padahal tindakan sewenang-wenang adalah bertentangan dengan asas negara hukum sebagaimana dirumuskan dalam Pasal 1 ayat (3) UUD 1945. Sifat multi tafsir terhadap suatu norma undang-undang dengan sendirinya akan mengakibatkan adanya ketidakpastian hukum, yang membuat norma Pasal 55 UU a quo, khususnya istilah “manipulasi” menjadi bertentangan dengan Pasal 28D ayat (1) UUD 1945 yang menjamin adanya kepastian hukum yang adil bagi semua orang.
Penggunaan istilah “manipulasi” dalam Pasal 55 UU a quo dapat pula menimbulkan perasaan khawatir dan perasaan takut bagi para akuntan publik untuk melakukan sesuatu yang terkait erat dengan profesinya. Padahal setiap orang berhak atas rasa aman dan perlindungan dari ancaman ketakutan untuk berbuat atau tidak berbuat sesuatu yang merupakan hak asasi sebagaimana diatur dalam Pasal 28G ayat (1) UUD 1945. Kalau akuntan publik merasa takut melakukan “manipulasi data” (data manipulating) sebagaimana terprogram dalam perangkat lunak komputer yang dijadikan sebagai sarana kerja mereka, karena merasa terancam dengan berlakunya suatu norma undang-undang, maka jelaslah bahwa norma undang-undang tersebut bertentangan dengan Pasal 28G ayat (1) UUD 1945.
Majelis Hakim Konstitusi Yang Mulia,
Istilah yang bersifat multi tafsir sebagaimana dikemukakan dalam Pasal 55 huruf a diulangi lagi dalam huruf b dengan menambahkan tindakan-tindakan yang bersifat lebih spesifik yakni “dengan sengaja melakukan manipulasi, memalsukan, dan/atau menghilangkan data atau catatan pada kertas kerja yang berkaitan dengan jasa yang diberikan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 3 ayat (1) sehingga tidak dapat digunakan sebagaimana mestinya dalam rangka pemeriksaan oleh pihak yang berwenang”. Selain istilah “manipulasi” yang multi tafsir, UU juga tidak menjelaskan apa yang dimaksud dengan istilah “kertas kerja” yang mempunyai arti yang khusus dalam dunia akuntansi, yang berbeda dengan pengertian “kertas kerja” atau “working paper” yang digunakan dalam kegiatan-kegiatan yang bersifat akademis seperti symposium, seminar dan “workshop”.
Kertas kerja yang dimaksud dalam pekerjaan profesi Akuntan Publik berisikan semacam rencana pemeriksaan terhadap laporan keuangan yang dibuat oleh manajemen, yang antara lain merumuskan metodologi pemeriksaan, pengambilan sampling, analisa data, dan perumusan kesimpulan yang berisi pendapat akuntan publik yang melakukan pemeriksaan. Bagaimana merumuskan kertas kerja sebagai langkah awal pemeriksaan, pokok-pokoknya telah dituangkan dalam Standar Pemeriksaan Akuntan Publik (SPAP) yang menjadi acuan seluruh akuntan publik dalam melaksanakan pekerjaannya. Tidak mungkin seorang akuntan publik dapat melaksanakan profesinya tanpa merumuskan kertas kerja, sebagaimana seorang peneliti mustahil dapat melakukan penelitian tanpa sebuah proposal penelitian. Bahwa terdapat perbedaan penggunaan metodologi, pengambilan sampling atau analisa data yang dilakukan oleh seorang akuntan publik dibandingkan dengan akuntan publik lainnya yang melakukan tugas yang sama, hal itu sangat mungkin untuk terjadi. Perbedaan-perbedaan itu dengan sendiri akan menyebabkan pendapat yang dirumuskan oleh seorang akuntan publik yang satu berbeda dengan akuntan public lainnya. Hasil pemeriksaan seorang akuntan publik, yang tertuang dalam pendapat yang dikemukakannya sebagai hasil akhir dari suatu proses pemeriksaan bukanlah sesuatu kebenaran yang bersifat absolut. Memang profesi akuntan publik harus memberikan jasa yang “asurans” atas hasil pekerjaannya, dalam makna hasil pekerjaan itu bertujuan untuk memberikan keyakinan bagi penggunanya. Sifat “asurans” tidak berarti hasil pekerjaan akuntan publik mengandung kebenaran yang bersifat mutlak. Kritik terhadap hasil pekerjaan itu tetap terbuka untuk dilakukan oleh siapa saja yang berkepentingan. Hal-hal seperti ini jelaslah bukan sesuatu yang dapat dipidana.
Ketidakjelasan rumusan norma dalam frasa sebagaimana dikutipkan di atas menjadi bertambah tidak jelas dengan frasa yang mengatakan “sehingga tidak dapat digunakan sebagaimana mestinya dalam rangka pemeriksaan oleh pihak yang berwenang”. Istilah “tidak dapat digunakan sebagaimana mestinya” adalah istilah yang kabur dan multi tafsir serta tidak menjamin adanya kepastian hukum, oleh karena meskipun terdapat standar pemeriksaan (SPAP), namun apakah hal itu dapat digunakan sebagaimana mestinya atau tidak, sangatlah tergantung pada pihak yang berkepentingan dalam membaca hasil pemeriksaan tersebut. Pihak-pihak yang berkepentingan di sini sangat mungkin adalah para pemegang saham dalam suatu perusahaan, bank yang membaca laporan pemeriksaan dalam mempertimbangkan permohonan kredit, petugas pajak atau bursa effek dalam konteks IPO atau penjualan saham kepada masyarakat bagi perusahaan publik. Namun anehnya dalam penjelasan Pasal 55 huruf b ini yang dimaksud dengan “pihak yang berwenang” adalah Menteri, kepolisian, kejaksaan, dan pengadilan. Apakah kewenangan Menteri Keuangan, kepolisian, kejaksaan dan pengadilan dalam “mempergunakan” laporan pemeriksaan oleh akuntan publik dalam konteks “pemeriksaan”? Pihak-pihak yang disebutkan ini samasekali tidak mempunyai kualifikasi untuk menilai kertas kerja yang dibuat seorang akuntan publik. Organisasi professi, dalam hal ini seperti Dewan Kehormatan profesilah yang mempunyai kualifikasi dan otoritas untuk memeriksa kertas kerja yang dibuat seorang akuntan publik untuk menilai apakah pembuatan kertas kerja tersebut memenuhi standar yang telah ditetapkan atau tidak.
Perumusan norma dalam Pasal 55 huruf b UU a quo jelaslah tidak menjamin adanya kepastian hukum, sehingga bertentangan dengan norma Pasal 28D ayat (1) UUD 1945. Rumusan itu juga menimbulkan rasa khawatir dan ketakutan untuk melakukan pekerjaan yang merupakan profesi dari seorang akuntan publik, karena pekerjaannya dapat dinilai “dapat digunakan sebagaimana mestinya atau tidak” oleh instansi-instansi yang samasekali tidak mempunyai kualifikasi dan otoritas untuk melakukan penilaian. Dibandingkan dengan profesi lain, seperti profesi notaries, advokat dan kedokteran, masalah yang terkait dengan ada tidaknya mal-praktik dalam menjalankan profesi, pertama-tama haruslah diperiksa oleh Majelis Kode Etik atau Dewan Kehormatan Profesi, sebelum diserahkan kepada aparat penegak hukum. Ancaman pidana yang diberikan oleh Pasal 55 UU a quo yang langsung mempidanakan dugaan pelanggaraan etika profesi, mengandung sifat diskriminatif yang bertentangan dengan Pasal 28I ayat (2) UUD 1945.
Sementara, rumusan norma Pasal 56 UU a quo yang mengatur materi yang sama dengan norma Pasal 55, namun diberlakukan terhadap “Pihak Terasosiasi” adalah rumusan yang tidak proporsional mengingat UU a quo sesuai dengan judulnya adalah “UU tentang Akuntan Publik”, sementara pihak terasosiasi, terutama pegawai dan “pihak lain yang terlibat dalam pemberian jasa” sesuai dengan defenisi Pasal 1 angka 9 UU a quo dapat mencakup mereka yang tidak memiliki kualifikasi sebagai akuntan publik, namun dikenakan ancaman pidana yang sama, jelaslah berisikan suatu norma yang menimbulkan kekhawatiran dan ketakutan dalam melaksanakan sesuatu, padahal hal itu adalah hak asasi seseorang sesuai dengan tugas dan pekerjaannya. Rumusan demikian teranglah bertentangan dengan norma Pasal 28G ayat (1) UUD 1945.
Akhirnya, saya ingin menegaskan di sini bahwa rumusan delik pidana dan ancaman sanksinya sebagaimana normanya dirumuskan dalam Pasal 55 dan 56 UU a quo, selain bertentangan dengan UUD 1945, adalah juga tidak sejalan dengan asas-asas hukum pidana nasional kita. Pasal 55 dan 56 walaupun tidak disebutkan secara eksplisit mengkategorikan tindak pidana terkait dengan akuntan publik sebagai “kejahatan” mengingat subyek pelakunya yang bersifat khusus, yakni mereka yang menyandang profesi sebagai akuntan publik. Namun UU a quo tidak memberikan pengaturan yang bersifat khusus mengenai hukum formil berkaitan dengan acara pemeriksaan tindak pidana yang bersifat khusus ini, padahal proses pemeriksaan yang dilakukan dengan menggunakan hukum acara pidana umum sebagaimana termaktub dalam KUHAP, tidaklah memadai untuk mampu mengungkapkan dugaan telah terjadinya suatu tindak pidana yang bersifat khusus itu. Apalagi, hal ini terkait dengan profesi yang para anggotanya tundak pada kode etik, yang hanya dapat dinilai oleh badan yang khusus untuk itu, sebelum temuan itu diserahkan kepada aparatur penegak hukum untuk melakukan proses pemeriksaan.
Majelis Hakim Konstitusi Yang Mulia,
Fokus permohonan Para Pemohon dalam perkara ini tertuju kepada pengujian materil. Menurut hemat saya, pengujian pasal-pasal UU a quo sesungguhnya dapat pula dilakukan pada aspek formilnya, untuk menguji apakah norma di dalam kedua pasal a quo memenuhi syarat-syarat pembentukan peraturan perundang-undangan sebagaimana diatur dalam UU N0 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan atau tidak. Asas pembentukan peraturan perundang-undangan sebagaimana diatur dalam Pasal 5 huruf f Tahun 2011 adalah asas “kejelasan rumusan”. Materi muatan Peraturan Perundang-Undangan sebagaimana diatur dalam Pasal 6 ayat (1) UU ini haruslah mencerminkan antara lain asas pengayoman, asas kesamaan kedudukan dalam hukum dan pemerintahan serta asas ketertiban dan kepastian hukum.
Sebagaimana telah diuraikan dalam aspek-aspek materil pengujian norma undang-undang a quo terhadap UUD 1945, maka jika hal yang sama diterapkan secara mutatis mutandis, maka nyatalah bahwa perumusan norma dalam Pasal 55 dan 56 UU a quo secara formil adalah bertentangan dengan asas-asas pembentukan peraturan perundang-undangan dan materi muatan peraturan perundang-undangan sebagaimana diatur dalam Pasal 5 huruf f dan Pasal 6 ayat (1) UU No 12 Tahun 2011. Meskipun pengujian formil ini tidak diminta secara eksplisit oleh Para Pemohon, namun Majelis Hakim Yang Mulia, kiranya dapat mempertimbangkan aspek-aspek pengujian formil ini untuk memperkuat analisis untuk memutuskan apakah permohonan pengujian materil terhadap kedua pasal dalam UU a quo adalah bertentangan dengan UUD 1945 atau tidak. Saya berkeyakinan bahwa Majelis Hakim Konstitusi dengan segala kearifan dan kebijaksanaannya akan mempertimbangkan hal ini, meskipun tidak secara eksplisit dimohon oleh Para Pemohon.
Majelis Hakim Konstitusi Yang Mulia,
Demikianlah keterangan saya, semoga ada manfaatnya. Semoga Allah SWT senantiasa membimbing kita ke jalan yang lurus.
Jakarta, 14 Februari 2012
Hormat saya,
Ahli Yang Menerangkan,
Prof. Dr. Yusril Ihza Mahendra
